Il est des textes qui, par leur tonalité autant que par leur architecture, disent quelque chose d’un moment politique. L’exposé des motifs de la loi-cadre relatif au développement des Transports appartient à cette catégorie rare. Derrière la technicité assumée du propos, derrière l’énumération rigoureuse des désordres accumulés et des leviers à activer, se dessine un récit beaucoup plus ample : celui d’un pays qui reconnaît, enfin, que ses mobilités sont devenues un enjeu existentiel, à la fois social, économique, climatique et territorial.
D’emblée, le texte plante le décor sans détour. En France, se déplacer n’est pas un acte accessoire : plus d’une heure par jour en moyenne, près de 13 % du budget des ménages, et un secteur qui, à lui seul, pèse environ 20 % du produit intérieur brut. Les infrastructures de transport ne sont donc pas seulement des équipements techniques ; elles constituent l’ossature invisible de la cohésion nationale, de l’attractivité économique et de la continuité territoriale. Or cette ossature fatigue. Elle craque même, parfois dangereusement.
Le diagnostic posé par le Gouvernement est sévère, mais difficilement contestable. Qu’il s’agisse du ferroviaire, du routier ou du fluvial, les réseaux français portent le poids d’un sous-investissement ancien, documenté depuis plus de vingt ans par des audits successifs restés trop souvent sans traduction budgétaire suffisante. Le réseau ferré national affiche un âge moyen de vingt-cinq ans ; certaines de ses composantes essentielles sont désormais hors d’âge, au point de menacer la régularité des circulations et, à terme, l’intégrité même de pans entiers du réseau. La route n’est guère mieux lotie : ponts fragilisés, chaussées dégradées, risques croissants pour la sécurité des usagers. Quant au réseau fluvial, il souffre d’un vieillissement structurel que la Cour des comptes n’hésite plus à qualifier de préoccupant, tant les défaillances techniques s’y multiplient.
À cette réalité matérielle s’ajoute un second défi, sans doute le plus structurant : le climat. Avec près d’un tiers des émissions nationales de gaz à effet de serre, les transports constituent le premier secteur émetteur. La loi-cadre assume clairement le principe selon lequel la décarbonation ne se décrète pas par l’interdit, mais se construit par l’alternative. Le report modal, souvent invoqué, n’a de sens que si les infrastructures existantes sont capables d’absorber des trafics supplémentaires, d’offrir de la fiabilité, de la capacité et de la performance. À cet égard, le texte est sans ambiguïté : moderniser, numériser, équiper le réseau existant produira plus d’effets sur les trafics ferroviaires à horizon 2040 que l’addition de grands projets nouveaux, aussi emblématiques soient-ils.
Le troisième axe du raisonnement touche à la résilience. Longtemps reléguée au second plan, elle devient centrale. Inondations, sécheresses, vagues de chaleur, mais aussi exigences nouvelles liées aux enjeux géopolitiques et à la mobilité militaire : les infrastructures de transport doivent désormais être pensées comme des systèmes robustes, capables d’encaisser des chocs multiples sans rupture brutale de service. Là encore, la loi-cadre fait le choix du pragmatisme : adapter l’existant, plutôt que multiplier les ouvrages spectaculaires sans garantie de soutenabilité.
Enfin, le texte aborde frontalement la question des mobilités du quotidien, là où se concentre aujourd’hui une grande partie de la tension sociale. Les territoires périurbains et ruraux, dépendants de la voiture individuelle, parcourent près de la moitié des distances automobiles du pays tout en disposant d’une offre de transports collectifs notoirement insuffisante. C’est sur ce terrain que se joue, en creux, l’acceptabilité de la transition écologique. Faute d’alternatives crédibles, les injonctions à changer de comportements restent lettres mortes.
Face à cet empilement de défis, la loi-cadre ne promet pas de miracle, mais elle propose une méthode : celle du temps long et du financement stabilisé. La conférence Ambition France Transports, organisée entre mai et juillet 2025, constitue la matrice politique du texte. Rarement une telle diversité d’acteurs, (élus, opérateurs, experts, associations, usagers) aura été associée à l’élaboration d’un cadre financier commun. De cette concertation dense émerge un consensus clair : sans visibilité pluriannuelle, aucune politique d’infrastructure sérieuse n’est possible.
C’est pourquoi le cœur du projet repose sur l’inscription du principe d’une loi de programmation des investissements de transport, indépendante mais rendue possible par la loi-cadre. Une programmation décennale, adossée à des audits indépendants et à un contrôle renforcé, destinée à objectiver l’état réel des réseaux, y compris cette « dette grise » longtemps ignorée. L’objectif est limpide : sortir d’une logique de coups de rabot annuels pour entrer dans une stratégie d’investissement lisible, crédible et pilotable.
Autre inflexion majeure : la priorité donnée, sans ambiguïté, à la régénération et à la modernisation des infrastructures existantes. Le texte chiffre même l’effort supplémentaire nécessaire : environ trois milliards d’euros par an sur la période 2026-2031 pour les seuls réseaux nationaux. Cette hiérarchisation marque un tournant culturel, tant elle rompt avec la tentation récurrente de privilégier le neuf au détriment de l’entretien.
La question des ressources, enfin, est abordée avec une franchise rare. Le projet réaffirme le principe d’affectation des recettes issues des modes de transport les plus carbonés au financement des mobilités. Il consolide le rôle de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France, pilier discret mais central du modèle français, et assume le maintien des péages autoroutiers après la fin des concessions historiques, à condition que leur produit bénéficie clairement aux usagers sous forme d’investissements visibles. Derrière cette orientation, c’est une exigence d’acceptabilité politique qui est posée : faire payer, oui, mais pour transformer.
Le texte va plus loin en s’attaquant au modèle économique des autorités organisatrices de la mobilité. Il pointe un déséquilibre structurel français : la faiblesse chronique des recettes tarifaires hors Île-de-France, très inférieures à celles observées chez nos voisins européens. Sans remettre en cause la libre administration des collectivités, la loi-cadre introduit des mécanismes incitatifs, une indexation encadrée sur l’inflation et une gouvernance renforcée, afin de redonner de la soutenabilité financière aux réseaux de transport du quotidien.
Sur le ferroviaire, la loi assume des ajustements sensibles. Le report de l’objectif de désendettement de SNCF Réseau illustre un arbitrage assumé : préserver les investissements de régénération plutôt que sacrifier la qualité du réseau sur l’autel d’un ratio comptable devenu irréaliste dans le contexte post-crises. Le texte ouvre également la porte à des montages financiers innovants pour accélérer la modernisation technologique, notamment autour des systèmes de signalisation européens.
L’ambition se déploie aussi dans les transports collectifs routiers, les services express métropolitains, les gares routières, longtemps oubliées de la planification, et jusque dans le fret, où la loi entend créer les conditions d’un véritable marché pour le transport routier lourd décarboné. Même la sécurité scolaire, tragiquement rappelée par l’accident de Châteaudun, trouve une traduction législative forte avec le plan Joana, signe que la loi-cadre ne se contente pas de principes abstraits.
Au fond, ce texte ne promet pas une révolution spectaculaire. Il propose mieux : une remise en ordre. Une tentative de réconcilier urgence climatique et temps long de l’infrastructure, discipline budgétaire et investissement massif, décentralisation et cadre national lisible. En ce sens, La loi cadre relatif au développement des Transports n’est pas seulement une loi de financement ; c’est un texte de refondation, qui pourrait bien marquer le retour d’un État stratège des mobilités, moins dans l’annonce que dans la durée.
PL
Projet de loi-cadre : Exposé des motifs
